El temor y el desconocimiento —si es que no son la misma cosa— incitan a cometer errores que pueden afectar en gran medida la realización de programas públicos y por supuesto la falta de atención a los ciudadanos que deberían ser beneficiados por estos.

En mi opinión, el mayor problema de nuestro país es que los recursos públicos no son ejercidos de acuerdo con los planes y programas establecidos por las dependencias. Y esto ocurre en gran medida porque a un número importante de servidores les tiembla la mano al pensar en una posible sanción de los Órganos Internos de Control y la Auditoría Superior; por lo que se inventan criterios desproporcionados y exigen el cumplimiento de requisitos a todas luces fuera de lugar, incluso muy por encima de lo que las leyes y reglamentos exigen. E insisto, todo esto derivado del desconocimiento del marco jurídico.

Un ejemplo de ello es lo relacionado con los recursos federales que a través de diversas dependencias deberían llegar a los estados, aportaciones establecidas en convenios marco de colaboración para poner en marcha programas sustantivos que son del interés nacional. Destaca en este rubro lo relacionado a programas culturales y artísticos.

Resulta que a partir de la publicación de la Primera Resolución de Miscelánea Fiscal para el ejercicio 2014, que señala en su artículo Sexto: “Para los efectos del artículo 29, primer y último párrafo del CFF, las dependencias y entidades públicas federales, estatales y municipales podrán optar por diferir la expedición de los CFDI que deben emitir por el pago de contribuciones federales, estatales o municipales, incluyendo productos y aprovechamientos, que perciban durante el periodo comprendido del 1 de enero de 2014 al 30 de junio del mismo año, siempre que al 1 de julio de 2014 hayan migrado totalmente al esquema de CFDI, y emitido a los contribuyentes que así lo hayan solicitado todos los CFDI correspondientes a los ingresos percibidos durante el periodo señalado.

Cuando las dependencias y entidades públicas federales, estatales y municipales incumplan con el requisito de migración al esquema de CFDI, perderán el derecho de aplicar la presente facilidad, quedando obligados a aplicar las disposiciones en materia de expedición de comprobantes fiscales a partir del 1 de enero de 2014”.

Algún funcionario, mal asesorado, interpretó que esta resolución obligaba a los estados y municipios a expedir comprobantes fiscales de todos los recursos que reciban, sin importar la naturaleza de dichos recursos. Nada más alejado de la realidad:

1.    Analicemos los párrafos primero y último del artículo 29 del Código Fiscal de la Federación, al que se refiere la resolución antes descrita:

“Artículo 29. Cuando las leyes fiscales establezcan la obligación de expedir comprobantes fiscales por los actos o actividades que realicen, por los ingresos que se perciban o por las retenciones de contribuciones que efectúen, los contribuyentes deberán emitirlos mediante documentos digitales a través de la página de Internet del Servicio de Administración Tributaria. Las personas que adquieran bienes, disfruten de su uso o goce temporal, reciban servicios o aquéllas a las que les hubieren retenido contribuciones deberán solicitar el comprobante fiscal digital por Internet respectivo”.

“El Servicio de Administración Tributaria, mediante reglas de carácter general, podrá establecer facilidades administrativas para que los contribuyentes emitan sus comprobantes fiscales digitales por medios propios, a través de proveedores de servicios o con los medios electrónicos que en dichas reglas determine. De igual forma, a través de las citadas reglas podrá establecer las características de los comprobantes que servirán para amparar el transporte de mercancías”.

Como se puede apreciar con meridiana claridad, el último párrafo sólo establece posibles facilidades administrativas para la expedición de comprobantes fiscales. Por lo tanto, debemos ocuparnos del primer párrafo de este artículo, el cual señala que Cuando las leyes fiscales establezcan la obligación de expedir comprobantes fiscales, es decir, sólo cuando las leyes así lo determinen, deberán emitirse mediante documentos digitales a través de la página del SAT. Resulta indispensable entender que cuando la obligación está sujeta a una condición, esto es a un acontecimiento futuro de realización incierta, aquella se vuelve exigible siempre y cuando dicho acontecimiento se haga realidad; en este caso la condición para expedir un comprobante fiscal digital es que las leyes fiscales así lo determinen.

Ante esta situación nos vemos obligados a analizar aquellos casos en que las leyes fiscales exigen que los estados y los municipios expidan un comprobante fiscal.

2.    De tal forma que debemos remitirnos al TÍTULO III. DEL RÉGIMEN DE LAS PERSONAS MORALES CON FINES NO LUCRATIVOS, específicamente al artículo 79 de la LISR:

Artículo 79. No son contribuyentes del impuesto sobre la renta, las siguientes personas morales:

I a XXII…

XXIII.- La Federación, las entidades federativas, los municipios y las instituciones que por Ley estén

obligadas a entregar al Gobierno Federal el importe íntegro de su remanente de operación.

La fracción XXIII señala que los estados (entidades federativas), los municipios y otras instituciones no son sujetos del ISR. Sin embargo, el artículo 86 del mismo ordenamiento legal señala las obligaciones de las personas morales sin fines de lucro y en su fracción II establece los casos en que deberán expedir comprobantes fiscales digitales:

II. Expedir y recabar los comprobantes fiscales que acrediten las enajenaciones y erogaciones que efectúen, los servicios que presten o el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes.

En otras palabras, la Federación, estados y municipios, sólo están obligados a expedir comprobantes fiscales cuando reciban recursos para acreditar las enajenaciones; los servicios que presten, o el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes.

Asimismo se debe observar que el quinto párrafo del artículo en comento establece que:

“La Federación, las entidades federativas, los municipios y las instituciones que por Ley estén obligadas a entregar al Gobierno Federal el importe íntegro de su remanente de operación, sólo tendrán las obligaciones de retener y enterar el impuesto y exigir comprobantes fiscales cuando hagan pagos a terceros y estén obligados a ellos en términos de ley”.

Sólo tienen obligación de retener y enterar el impuesto y exigir comprobantes fiscales cuando hagan pagos a terceros y que estos terceros estén obligados a expedirlos en atención a la ley.

En conclusión, la interpretación de las leyes debe realizarse haciendo una lectura armónica de todos los supuestos jurídicos que tienen relación con éstas, de tal suerte que la resolución que dio origen a esta confusión se debe entender que cuando la federación, los estados y municipios reciban recursos derivados de enajenación de bienes, prestación de servicios o por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes, tienen la obligación de expedir comprobantes fiscales digitales por internet.

Una vez concluido lo anterior, es menester analizar si los recursos que la federación a través de diversas dependencias entrega a los estados para cumplir con los programas descritos en diversos convenios marco de colaboración son sujetos de expedir comprobantes fiscales digitales. Y la respuesta es por supuesto que no. Toda vez que los recursos de los que hablamos no se entregan a los estados derivados de la enajenación de bienes, o de la prestación de un servicio, ni por el otorgamiento del uso o goce temporal de bienes. Por lo tanto, no existe fundamento legal para exigir comprobantes fiscales de este tipo para cumplir con los compromisos establecidos por la federación en los instrumentos jurídicos que dan origen a la entrega de recursos para la operación de programas convenidos entre ambos niveles de gobierno. Vayamos a casos particulares, supongamos que el DIF Nacional encargara al Gobierno del Estado de Jalisco para que a través del equipo de investigadores de la Secretaría de Cultura del estado realizara el estudio de impacto de un programa de atención a la niñez; en este caso, al tratarse de que Gobierno del Estado de Jalisco prestaría un servicio al DIF Nacional, por supuesto que está obligado, de acuerdo a lo estudiado en párrafos en supra, a expedir el comprobante fiscal digital por internet. Segundo ejemplo: Si el Instituto Nacional de Bellas Artes comprara un bien cultural propiedad del Gobierno del Estado de Oaxaca, para cumplir con algún fin de esta institución, por supuesto que al tratarse de una enajenación el Gobierno del Estado tiene la obligación de expedir el CFDI.

Visto lo anterior, de acuerdo con mi leal saber y entender, no existe fundamento legal para imponer por el criterio de un funcionario una nueva obligación para las entidades federativas, toda vez que la modificación de las leyes está fuera de la competencia de cualquier servidor de la Administración Pública Federal, pues como es de explorado derecho, esta facultad corresponde al poder legislativo.

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